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法治反腐的局限及其应对机制
所属栏目:理论探索 发布时间:2011-6-15 14:58:17 阅读:6167

法治反腐的局限及其应对机制

 

 

摘要:依靠法治预防和惩治腐败具有重要作用,但由于法律自身的问题以及执法实践中存在着一些困难,表现出法治反腐的局限。我们在坚持和完善法治反腐的同时,还应该通过改善权力结构和加强廉政文化建设相应机制,共同推进反腐事业。

关键词:法治反腐 权力结构 廉政文化

长期以来腐败一直是困扰世界各国政府的难题,也是目前我国党和政府面临的现实问题。腐败行为不仅造成了巨额经济损失,而且严重败坏了党和政府的声誉,削弱了党的执政基础、降低了党的执政能力,构成了严重的政治挑战。反腐败将是我国党和人民不可回避的长期的重大现实课题。法治作为保障社会秩序的重要机制,对于预防和惩治腐败具有重要意义,但由于法律自身的特点和执行中其他因素的影响,法治反腐也存在着诸多局限。

一、法治反腐的局限

()法律自身存在着一系列问题

首先,部门立法的存在会导致“合法性腐败”。

现代行政管理逐步趋向专业化和技术化,而立法机关主要组成人员大多非行政管理专业人士,使得立法部门的立法活动很难适应这一形势需要,无法根据社会经济发展及时制定出相应的法律规范,就出现了法律的普遍性和行政的技术性专业性之间的冲突。在立法实践中,立法机关往往把法律起草权力授予行政机关,尽管法律是立法部门审议通过的,但整个起草过程几乎都由行政部门主导。特别是地方人大通过的地方法规,由地方行政部门主导的程度就更高,基本上谁是执法部门,谁就是立法草案的起草部门,这使法律的制定很难摆脱部门权力的影响。在这种立法格局下,少数行政部门为谋求自身利益难免会借立法之名最大限度的为自己争夺权利,也会以立法之名剥夺行政相对方的正当权益。

另外,行政法律、法规不可能都由立法机关来制定。立法机关往往把一些行政法律的立法权授予行政机关。对于部门立法者来说,为本部门谋求更多的利益实属必然。一些部门可能在立法过程中出于自身利益的考虑,制定侵犯公民利益的规章制度,违背社会公平和社会正义。“从最广义的角度讲,为个别利益侵犯共同利益的行为就是腐败。”[]现实中,尽管反对某些法规规章具体规定的呼声不断,但由于执法者本身是法规规章的制定者和受益者,从根本上来说就缺少修改和废止法规规章的动力。而且,从程序上来说是这些法规规章制度的制定合法的,是依照权力机关授权在其职权范围内进行的行政立法,其他部门对它缺少规范约束和有力的监督机制。立法权和解释权掌握在某些政府部门手中,该部门出于自身利益需要,迟迟不对法规规章进行修改或废除。行政立法的授权导致政府部门的“合法性腐败”。

其次,补充立法为“合法性腐败”提供了机会。

立法是对社会生活中重复出现而又千差万别的事物和现象从共性上作出法律规范上的概括。由于法律具有抽象性、概括性局限,面对无限多样性和复杂性的行政事务,行政机关在具体执行中会遇到各种各样的具体问题;由于各地区社会经济文化发展的不平衡,立法机关难以照顾到各个地区间的差异。作为概括性、抽象性的法律条文,不可能将各种规则细节详尽规定、一一列举,就需要行政机关订立实施细则以达到执行法律的目的,补充立法便成为一种经常出现的形式。一些法律和法规、规章在条文中明确规定地方政府部门可按照本地情况制定具体的实施细则和实施办法,这就变相地给了地方政府行政立法权。我国立法实践表明,行使法定立法权指定的行政法规,不能为当事人设置新的实体上的权利和义务。而行使授权立法权力制定的行政法规则不受这一限制,可以为当事人设定新的权利和义务。地方政府部门有可能打着完善和实施行政法规、规章的旗号,制定出甚至违背法规、规章基本精神的实施细则和实施办法,利用职权为本地区、本部门谋取小团体利益,并且掌握了对法规落实办法的解释权。这样,补充立法就在具体实践中 “变了样”、“错了位”,与立法初衷相去甚远,甚至背道而驰,但地方政府部门却能为自己的行为找到合法性依据。

再次,行政决策权和自由裁量权的存在为腐败留下了空间。

由于行政事务复杂多样、内容具体,使行政活动要求很强的专业技术性。法律法规总是一般性的、概括性的,要把所有行政活动全部纳入法律调整的范围是不可能的,法律再完备也不可能对行政管理面临的具体事务明确罗列并详细规定。即使已经规范了的,也不是尽善尽美。抽象的法律法规面对具体的行政活动,操作性较差。行政机关担负着社会经济文化各项建设的重要职能,使行政机关不像司法机关那样只能消极执法,法律必须赋予行政机关及其人员重大决策权,使其在面对纷繁复杂的社会经济文化现象和问题能及时作出重大决断,为社会经济文化发展制定战略规划。行政机关的重大决策权是法律法规无法严格约束的,立法机关只能从原则上对行政决策进行限制。只有在决策违背法律原则、造成严重社会后果的情况下,行政机关及其相关人员才承担相应的法律责任。行政部门和决策人员在行政事务具体决策中假公济私,为自己谋利益就很难受到法律制裁。

事实上,行政管理活动还要讲求行政效率,必须对纷繁的行政事务特别是突发性事件及时做出决策和执行,也要求法律给出它相当的自由裁量权。如果法律对行政管理活动规定的太死,就会窒息行政管理活动的生机,使行政机关无所作为、效率低下。面对纷繁复杂、变迁频繁的社会生活,要实现对国家公共事务的管理,国家权力机关就不得不赋予给行政机关及其工作人员较大的自由裁量权,使其依据法律、法规,在行政活动中根据具体情况和自己的意志,自行判断并选择适当方式解决问题。在我国行政实践中,大量的行政行为——比如行政许可、行政处理、行政奖励、行政强制执行、行政复议、行政处罚等——都存在相当大的自由裁量问题。“公共行政中的自由裁量及公共行政人员的自由裁量权,形成了一个充满弹性和变数的空间,在这个空间里包含的又是公共权力,一旦和行政人员的个人利益相遇,就可能为行政人员的利益扩张提供机会,权力寻租往往就是从这里开始。”[]自由裁量权作为一种有支配性的相对自由的权力,缺少相应的制度约束,很可能被滥用或使用不当。英国行政学家H·韦德认为:“所有的自由裁量都有可能被滥用,这仍是个至理名言。”[]这意味着,即使行政权的行使完全在法定范围内,也可能因自由裁量权的不当行使而造成行政行为不合理。自由裁量权的过大很容易滋生腐败,使少数滥用自由裁量权谋取私利,并披上“合法” 的外衣。

最后,立法的迟滞性使腐败产生成为可能。

行政管理是对国家事物的积极行政行为,对社会政治经济中出现的新问题及时做出决定和处理。而法律是一种保守的力量。法律法规是规定死的,且一旦制定,修改和废除就非常谨慎的,而行政活动则是具体的、不断变动的。 “法律从来就是社会中一种比较保守的力量,而不是一种变革的力量。”[]行政立法的严肃性和规范性使得立法行为非常慎重,法律或法规的制定一般是在问题出现之后并成为普遍现象之后进行立法。由于社会实践是不断向前发展的,法律法规的制定往往要落后于行政管理的需要。往往是先要在社会实践中摸索出经验,然后成熟一个制定一个,成熟一条制定一条。即使立法者考虑到社会发展需要,进行预见性立法,但预见性立法只是建立在根据现实对未来的一种主观性预测之上。不管立法者的预见性有多高,都不能完全预见到每项行政活动的未来状态。加上立法的周期性,总有一些行政活动不能纳入法治的轨道。当现实中面临既存法律法规无法涵盖新情况、新问题,而新的法律法规还没有制定出来,出现行政管理中无法可依、无章可循的局面,致使行政管理根据具体情况和行政人员的主观意识做出决断和实施,腐败就在这个夹缝中滋生蔓延。特别是在新旧体制的交替的过程当中,由于制度和机制不健全、不完善,工作中存在一些漏洞和薄弱环节,也会给腐败现象以可乘之机,少数腐败分子就会利用这个可乘之机以权代法、滥用职权、徇私舞弊、牟取暴利、中饱私囊。

()法治反腐在实施中存在着困难

首先,依法监督的效力受监督对象权力的制约。

法律是靠国家强制力保障实施的,只有对被监督对象有强制力,法律才能产生效力。但是,法治反腐监督的被监督者往往不是普通的监督对象,而是握有权力的政府机关或官员。在权力系统内部,形成权力的上下垂直结构,由于权力重心在上级,上级决定下级的事务,领导者可以对下属进行有效监督,但下属往往不能有效地对领导者进行反向监督,自下而上的监督十分乏力。而且下级监督上级没有明确的可操作性措施,监督的效果也不理想,指望下级监督上级的可能性不大。群众对一些官员的腐败行为不敢告、不愿告,告了了无结果,甚至监督者还招致“反坐”、“受审”,依靠法治反腐的作用就大大降低。在我国国家机关体系结构中,专门监督机关法律地位较低,往往受到被监督机关和官员控制和制约,缺乏监督权威,监督难以到位,以至于对被监督机关及其官员不敢监督、不能监督,导致对权力运行监督制约不力。

其次,在腐败行为事实举证上存在困难。

适用法律必须以事实为依据,而事实又需要证据来固定。但是,腐败现象的发生在行为上具有隐蔽性,往往都是出在领导者身上,特别是行贿、受贿这些深层次的交易,更具有隐蔽性和复杂性,不易被人察觉,能接触到的权钱交易权色交易内幕的人相对少,知情者更少。在交易中只要双方都能达到目的,不相互揭发检举就很难被发现,有时还能通过合法的解释和说明。

当前,我国法治反腐主要是从贪污受贿的事实和数额上量刑处罚。随着反腐力度的加大,腐败形式逐渐多样化,给法治反腐带来了相当大的难度,现实生活中,一些官员钻法律漏洞,以其他非财产性利益方式达到行贿的目的,出现了许多新的行贿手段。例如他们利用手中职权的便利,为行贿对象大开方便之门,安排出国旅游,解决子女读书就业问题,甚至出现了性贿赂犯罪。有些行贿者打着联络感情的幌子,对某些官员长期进行感情投资,等到有升职、加薪等利益可图时,再向受贿者提出要求。这种方式让人难以认定其行为到底是正常的人际交往还是隐蔽的行贿犯罪。另外,为逃避法律制裁,行贿人通常先向受贿人提出给予贿赂的表示,双方再约定好具体的时间、数额等,在行贿人得到他想要的利益之后,就将事先约定好的贿赂条件如数交付,出现了权力“期权化”。“现货”交易少了,“期货”交易多了,腐败分子不是在当时攫取好处,而是在多年以后甚至退休以后再收取好处,也给法治反腐带来了难题。由于找不到确切的证据,事实就无法认定,也就无法用法律对腐败分子量刑定罪,从而使腐败分子逍遥法外。

二、法治反腐局限的应对机制

以上法治反腐中存在的问题具有立法不规范和执法不严的问题,但更多地体现出权力失去有效约束和廉政文化的缺失。在加强立法规范和加强执法力度的同时,还应改善权力结构和加强廉政文化建设来弥补法治反腐的局限。

()改善权力结构

法律是国家意志的反映,是靠国家强制力保障实施的行为规范。 “法律必须依靠某种外部手段来使其机器运转,因为法律规则是不能自动执行的。”[]法律实施要靠具有执行法律监督权力的机构或人员来行使。如果权力不能受到监督和制约,法律成为一纸空文,法治反腐就成为一句空话。因此要针对法治反腐实施的困难,改善权力结构,使权力受到有效约束。

首先,要对权力进行合理的分工和制约。

一方面要加强民主集中制,对“一把手”的权力进行有效分解和制约,在领导集体内实行必要的权力分工。地方党政“一把手”的权力过大,就会破坏正常的权力结构,导致“一把手”与非一把手的关系不正常,“一把手”权力大大超出集体中其他成员的权力。“一把手”权力过大,造成“人人求我”的局面助长了官本位意识提供了“吃、拿、卡、要”的机会。对行贿者来说,只要摆平一把手,打通这个“贿赂关节”就能达到自己的目的,节约了行贿成本。不同性质的权力必须由不同的行使者行使,不应集中于一个人。凡属重大决策、重要人事任免、重大社会经济发展项目安排和大额资金的使用,必须经过集体讨论作出决定;选拔干部必须遵循民主推荐、民意测验、差额考核、岗前公示等程序;一把手不得直接分管财务报销、工程项目等事务等等,以减少腐败现象的发生。

另一方面要从实体上和程序上对权力做分解,适当分工。从实体上分权就是要各种权力由不同部门或单位行使,使各种权力之间形成合理得结构,同时职权配置要科学,体现分工明确、各负其责、各司其职、职权和责任的统一,从而防止权力过分集中而失去制约。实体上分权不存在内部监督体系中那种依附关系,而是一种横向的碰撞,就不大会有患得患失的心态,就容易看清和有效监督政府的种种权力腐化行为。另外,从程序上要根据分权和各自的职权来设计和构建权力运作的关系,要通过严格的环环相扣的程序连接起来。如税收部门实行征、管、查分离;工商行政管理部门实行审核、发证、收税分离;公安机关、交通管理机关实行判罚和收取罚金分离等。程序上分权体现行使权力部门的单位之间既分工负责、互相配合,又互相把关、互相制约的关系,形成有效制约,保证权力严格依法运行,防止权力失控、权力滥用、越权施政,做到既完成共同的任务又防止以权谋私现象的发生。

其次,提高专门监督机关的法律地位。

当前,不论是党内的各级纪检机关,还是行政部门的监察机关,不但规格偏低,而且监督机关人、财、物的使用和调配都受制于同级党委和政府。同级党委和政府不但领导同级纪委和监察部门的业务工作,还有权决定其主要领导成员的提名、任免以及人员编制、活动经费等一系列问题,使监督部门缺乏应有的独立权和权威性。多数监督机关的“一把手”只能管下级单位的“一把手”,管不了同级党政“一把手”,很难实施对同级党政主要领导和部门进行监督,导致监督部门不敢监督、不能监督、不便监督,使监督部门形同虚设,不能及时发现腐败行为并依照党纪和法律法规进行惩治。通过提高专门监督机关的法律地位或者把专门监督机关独立出来,使被监督者与监督者之间不再存在领导与被领导的关系,监督者与被监督者的关系被理顺,可以保证监督者积极、主动、正确地行使监督职责,也为监督者创新监督机制提供了前提和保障,从而能更有效地反腐败。

()加强廉政文化建设

无论是法治反腐还是权力反腐,都是依靠外部的强制监督使行政机关及其工作人员正确行使权力。 “徒法不能以自行”[],“有治人,无治法”[],法律、权力监督只能强制人的外部行为,而不能及于人的内心世界。个体的主观因素、个人的道德品质是决定党政机关工作人员是否产生腐败行为的根本原因。道德是人们“内心的法”,拥有道德的人就能够自觉地遵守法律和纪律。在任何社会中,法律都是一种外在性的规范,它依靠权利和义务的配置以及对违法主体的处罚来维护法律秩序达到预定的目的。通过廉政文化建设,提高人遵守法律法规的自觉性才能有效达到反腐败的目的。

首先,党政党政党政工作人员要树立正确的世界观、价值观、人生观,要严于律己,廉洁奉公,执政为民,权为民所用,情为民所系,利为民所谋,当好人民公仆。党政工作人员要认识到权力意味着责任,权力越大,责任就越大,要坚持全心全意为人民服务的宗旨。特别是领导干部要正确对待手中的权力,真正为人民掌好权、用好权,才能廉洁奉公、无偏无私,在有无监督、有无法律制度的情况下都能自觉筑起抵制各种腐朽思想道德防线,做到廉洁自律;要坚持理论学习,在政治上有坚定信念,有远大理想,提高防腐拒变的能力;要把人民利益看得高于一切、重于一切、个人利益自觉服从人民利益,培养艰苦奋斗作风,自觉磨练坚强的意志。保持健康的心态;要在思想道德教育方面要注重培养自己的职业荣誉感、责任感,把廉洁自律和勤政廉政作为一种内在的自觉行为,在法律法规缺失的情况下,觉遵守法律法规。坚定全心全意为人民服务的信念,抱着对国家、对人民负责的态度,自觉抵制资产阶级和各种剥削阶级腐朽思想的侵蚀,实现自我道德约束、保持廉洁奉公、两袖清风;要正确认识和处理好个人权力与社会利益之间的关系,反对以权谋私。党政工作人员要深刻认识到权力是人民赋予的,是受人民的委托,按人民的意志来运作权力的,不能颠倒了个人权力与其代表的社会利益之间的关系,把个人利益凌驾于人民利益之上。

其次,全社会都要树立廉政文化观。反腐败不仅是党和政府要做的工作,更需要全体人民的共同努力。党和政府要长期不懈地教育人民群众形成正确的廉洁观念,培养全体人民的强烈当家作主的主人公意识,在全社会形成贪污腐化可耻,廉洁奉公光荣的社会意识,充分发挥群众监督作用,对那种滥用权力、以权谋私、违法乱纪行为作坚决斗争。只有全社会营造良好的廉洁从政的文化氛围,全社会都形成反对腐败的,崇尚廉洁的风气,腐败分子才无藏身之地,才能保证政府廉洁、政权永不变质。

 

注释:

[]陈荣富.公共管理学前沿问题研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2002.12.P204

[]刘雪丰.行政责任的伦理透视——论公共行政人员的道德责任[M].长沙:湖南师范大学出版社,2005.6. P89

[]曾维涛、许才明.行政管理学[M]北京:清华大学出版社,2008.12. P132

[]苏力.法治及其本土资源 [M].北京:中国政法大学出版社,1996.10. P7

[] []庞德.通过法律的社会控制——法律的任务[M].北京:商务印书馆,1984.P118

[] 《孟子·离娄上》。

[] 《荀子·君道》。

 

来源:《中国选举与治理网》日期:2011-6-14

 

 

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