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地方政府的治道变革:国外经验与中国借鉴
所属栏目:理论探索 发布时间:2011-6-15 15:10:19 阅读:6679

地方政府的治道变革:国外经验与中国借鉴

 

 

新公共管理和新公共服务理论是指导西方治道变革的主要理论。新公共管理是指采用商业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,以提高公共管理水平和公共服务质量的新式管理方式。一般认为,新公共管理的核心思想是政府再造,“再造”一词是美国管理学大师哈默和钱皮最早提出的,他们认为,“再造”就是对组织流程的基本问题进行反思,并对其进行彻底地重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得根本的改善,流程再造、重新设计、剧烈性和彻底性是其主要特征。正如德国行政学家赛顿托福指出的,政府再造应该包括现代行政国家的概念,也就是通过再造工程以重塑政府,引导、管制及控制经济、社会的发展。新公共管理运动或政府再造运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家乃至全球。缘起于西方的新公共管理运动产生了许多理论思想。例如,哈默和钱皮提出了“流程再造”思想,并让管理者们考虑“3C”原则:即顾客、竞争和变革;费斯勒和凯特尔认为,新公共管理改革具有三个典型特征:重建——来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力;不断改进——来自质量的运动;精简——来自世界范围内缩小政府规模的举措。琼斯和汤普森提出了新公共管理改革的“5R”战略,即公共部门改革的五个阶段:重构、重建、重塑、重组和重思。奥斯本和盖布勒提出了重塑政府或改革政府的思想,奥斯本和普拉斯特里克则进一步指出了再造政府的“5C”战略,即核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略,等等。在这些思想的指导下,西方各国纷纷根据本国的实际。采用了各种各样的战略战术。分别制定了各自的政府再造方案。例如,英国的改变政府管理行动、美同的企业化政府改革运动、澳大利亚的财政管理改进计划、法国的革新公共行政计划、葡萄牙的公共选择计划、奥地利的行政计划、丹麦的公营部门现代化计划等。在新公共管理理论兴起之时,西方也逐渐形成了,另一股批判思潮,即新公共服务理论。新公共管理理论的突出贡献在于打破了传统公共行政研究中政治家、政府本位主义的狭隘立场,强调公共服务市场化和民营化,以及政府“掌舵而不划桨”的角色,偏向公共服务人员对顾客负责而不是对公民负责,关注如何降低政府的管理成本,以解决现代社会政府管理的财政危机问题。新公共管理的这些思想虽然对传统福利国家的全能政府、统管政府的劣势进行了革新,但它并不能解决政府公共管理和公共服务的所有问题,还会带来一些负面影响,如,公民的利益可能在公共服务民营化过程中受损等。

新公共服务理论是在对新公共管理理论弊端的反思中产生的,一般认为,新公共服务理论是对新公共管理理论的超越、更新和批判。按照登哈特夫妇的观点,新公共服务是指公共行政将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。他们认为的新公共服务理论具有如下主要内容:第一,服务于公民,而不是服务于顾客。公共利益不是个人私利的集合,而是来源于对共享价值的讨论。所以,行政人员所要做的不仅仅是回应顾客的需求,他们的职责体现于在公民之间以及自身和公民之间建立合作和信任关系。第二,追求公共利益,认为公共利益是终极目标,而不是公共管理的副产品。公共行政人员必须努力形成公共利益的共享概念。第三,重视公民权胜过重视企业家精神,公共利益最好由公共行政人员与志愿为社会做出贡献的公民共同加以实现。第四,思考要具有战略性,行动要具有民主性。通过共同的努力和协商式的管理过程,体现公共需求的政策和管理项目可以被高效地执行。第五,承认责任不简单,责任本身很复杂。行政人员的关怀精神应当超越市场空间。在立法活动,政治规范、社区价值建设活动,公民利益发展活动当中,同样应该有他们的身影。第六,服务,而不是掌舵。公共行政人员所承担的越来越重要的职责就是帮助公民表达自身的利益诉求并努力满足公众的公共利益要求。行政人员不应该试图控制继而主导社会的发展方向。第七,重视人的价值,而不只是重视生产率。对公共组织来说,如果他们基于对人民的尊重,采用协商治理方式,那么,成功管理的概率将会更高。对公务人员而言,他们的行为动机和荣誉远不是薪水和保障所能解释的,他们都想为别人的幸福生活作出一些贡献。从另一个角度理解就是,通过新公共服务的改革才能实现社会善治。只有善治,才能达到公共利益的最大化,而善治的过程要求国家与社会或者说政府与公民之间的合作,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民。西方发达资本主义国家也在新公共服务理论的指导下进行着新一轮的政府改革运动。虽然理论界仍然存在着新公共管理理论与新公共服务理论之间的论战,但是,从总体上看,主要发达国家都吸纳了两种新理论的精华,指导着中央和地方政府治道变革并取得了巨大成效,下文就以英国的“灯塔地方政府计划”为例,分析它在理论指导下的实践过程,并归纳其可供中国借鉴的成功经验。

在深化改革的过程中,英国政府主要通过在地方政府实施一些计划来体现其改革的取向,包括“灯塔地方政府计划”、“最佳价值计划”等,以促进公共部门提供更好的服务,使地方政府重新焕发活力。这些计划中,尤以“灯塔地方政府计划”最为耀眼。“灯塔地方政府计划”是“Beacon Council Scheme”的中文译文。所谓“灯塔地方政府计划”中的“灯塔”是一种荣誉称号,它是由英国环境、运输和地方事务部颁发,以表彰那些通过评审产生的在某一方面为公众提供了最优质服务的地方政府。它实际上就是一种评优活动,评选出具有良好绩效的地方政府,某个地方政府在其申请的领域做得最好,会获得“灯塔”称号,并且将他们的经验进行推广,以促使其他地方政府学习,实现经验共享。通过相互借鉴,形成一种彼此推进的氛围,从而促进政府整体绩效的提高。这一创意首先来自于1998年布莱尔政府发布的政府白皮书即《现代化地方政府:与民众站在一起》。19991月,英国环境、运输和地方事务部下发了关于实施灯塔计划的征求意见书,结果大多数地方政府对此持欢迎态度。19995月,该计划正式出台,由地方政府改进发展署具体组织实施。“灯塔”称号对于地方政府而言,不仅仅是一种荣誉,更重要的是由于该地方政府提供了优质的公共服务,其既可以得到民众的拥护,也可以成为其他地方政府学习的榜样。灯塔计划的主要目的是使所有地方政府向某方面做得最好的典型学习,以实现互动互促,提高各地方政府供给公共服务的质量。英国从1999年开始实施“灯塔地方政府计划”,获得“灯塔”称号的地方政府只能保留此称号一年,因此,即使获得荣誉的地方政府也不敢懈怠,也为其他地方政府努力获得该称号提供了激励。

各地方政府在申请“灯塔”称号之前应该做到以下几点:第一,阅读申请小册子,小册子包含申请者需要知道的所有信息;第二,检查要申请的主题的表现,它是如何满足社区需要的;第三,和那些申请过“灯塔”称号的地方政府交流,包括那些没有申请成功的,如果需要的话,IdeA可以帮助你联络;第四,集思广益,征询自己地方政府关键人物的意见,包括那些工作在一线的人们,然后计划你将如何交出效果较好的申请;第五,在DTLR的网站上找到并仔细研读DTLRIdeA联合委托的主题研究;第六,与DTLRIdeA联系。每年3月中央政府确定评选的主题,5-7月接收申请,8-12月进行评审,次年34月由主管大臣授予成功申请的地方政府以“灯塔”称号。评选的具体过程分为五个阶段:列入决选名单,拜访,展示、介绍,小组建议,主管大臣们的决定。获得“灯塔”称号的地方政府将会被邀请出席酒会,领取它们的证书并与其他获得“灯塔”称号的地方政府会面。以第三次评选的时间安排为例:申请表格截止日期是200194;入围者的名单在200111月宣布;评估访问人同的地方政府将在200112月至20021月之间进行;入围的地方政府将在20021月或者2月就他们申请的主题做一番介绍和展示;成功的申请者将在20024月宣布;20024月至20036月成功的申请者将保持着他们的“灯塔”称号。

英国“灯塔地方政府计划”作为一个竞争性的奖励计划,有助于在整个地方政府公共服务领域提高标准和增强发展的可持续性,自其实施以来,改善了英国地方政府公共服务的整体状况和服务表现。另外,它还在不同程度上促进了另外两项国家政策目标的实现:促进政府能力建设;提高现代化进程中的政府与社会的协同效率。从总体来看,“灯塔地方政府计划”的成效大致包括以下方面:第一,“灯塔地方政府计划”形成了多元治理的格局,提高了地方政府公共服务的质量。大多数地方政府认为获得“灯塔”称号有助于改善自己政府的形象,为了申请“灯塔”称号成功,地方政府在改善公共服务方而不断创新,使用新技术或者新的工作做法,以提高本地区公共服务的质量。在这一过程中,地方政府突破了传统式的大包大揽供给公共服务的方式,逐渐形成了与其他公共部门以及私人部门、志愿者团体合作供给公共服务的方式,从而形成了多元治理模式,改善了公共服务。获得“灯塔”称号的地方政府因为“灯塔”称号而激发了它们改善公共服务的积极性,为了保住这个称号而不遗余力地致力于改革,一年一度的评选也使没有获得“灯塔”称号的地方政府有激情去努力争取下一年度的胜出。据统计,从第一次到第七次的评选中,平均每年有87%的地方政府参与申请,地方政府的参与率极高。第二,“灯塔地方政府计划”促使了地方政府去寻求完善公共服务的多种因素,推动了地方政府在供给公共服务方面的创新精神。要获得“灯塔”称号,地方政府就必须证明自己“做了特别的事情”,这就促使地方政府以创新的精神去盘活各种有效的因素,这种评选活动作为一种杠杆,增强了地方政府的信心,让地方政府觉得自己正在做着正确的事情,并被鼓励着继续去做。在2006年的一次调查中,受访者被问到他们感到“灯塔地方政府计划”以何种方式对他们的地方政府有贡献,有超过2/3的被访者认为该计划增强了地方政府创新的信心并鼓励创新思想和实践的介绍。第三,“灯塔地方政府计划”促进了地方政府间相互学习与交流,促成了政府间及政府与社会间协商处事、广泛参与、共同进步的氛围。“灯塔地方政府计划”显著的特征就是促进学习,共享好的做法和经验。他们之间形成了以下主要交流方式:直接的大型团体互访、直接的小型团体互访、持续的联系、间接双向联系、间接单向联系等。在这些相互间的学习交流中,快速更新了政府的公共服务手段,极大增强了不同单位间的合作治理理念,一定程度上也激发了公民的参与热情,有利于整个国家的政府公共服务绩效的提高。

 

来源:《天津行政学院学报》20112

 

 

 

 

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